Une politique foncière volontariste… en urgence !

L’envolée des prix du logement ces vingt dernières années est bien documentée et ne se limite plus à certaines zones métropolitaines et littorales. Les travaux de Jacques Friggit (ingénieur général au Cgedd Conseil général de l’environnement et du développement durable et spécialiste de l'évolution du marché immobilier) montrent, depuis 2000, que les prix de l’immobilier en France métropolitaine ont été multipliés par 250 % alors que le pouvoir d’achat a seulement augmenté de 15 à 20 %. De l’ordre de 25 % pour un propriétaire remboursant son emprunt et 30 % pour un locataire du parc privé, les taux d’effort dépassent même les 40 % pour les ménages les plus modestes.

Au-delà de simples effets sur le niveau de vie des ménages, la crise de l’accessibilité déstructure de très nombreux territoires, les prix du logement en zones tendues devenant incompatibles avec les niveaux de revenus de la majeure partie des emplois qui s’y trouvent. Ce grand écart éloigne les populations des emplois, augmente les temps de trajet domicile-travail et accentue la pression sur l’étalement urbain et l’artificialisation des sols.

Des tendances démographiques de fond »

Face à ce constat, la stratégie du « choc de l’offre » -construire davantage pour limiter la hausse des prix- est souvent brandie et semble légitime. L’enjeu quantitatif global de production découle en effet de tendances démographiques de fond (croissance, décohabitation, divorces, allongement de la durée de vie), couplées aux enjeux et rythmes normaux de renouvellement du parc. Sur presque tous les territoires, on s’accorde sur la nécessité de produire du logement et les efforts se portent alors sur des dispositifs de soutien à la construction et sur la simplification des normes et des procédures.

Force est de constater que cette stratégie n’est pas suffisante pour au moins deux raisons :

• il existe de nombreux blocages à une production massive (densité déjà élevée, frilosité de certains élus, oppositions des populations…) ;
• la flambée des prix ne reflète plus de simples mécanismes d’ajustement entre offre et demande sur un marché résidentiel.

La spéculation foncière et ses conséquences

Il n’existe aucune corrélation entre la hausse des coûts de construction et l’envolée des prix des logements neufs : le coût de construction moyen d’un produit standard est de l’ordre de 2 000 €/m², alors que les produits neufs sortent à 4 000 ou 5 000 €, voire dépassent 10 000 €/m² dans des zones tendues, soit des prix inaccessibles à la très grande majorité des ménages. [1] La spéculation, qui touche très fortement l’investissement dans le logement, s’est logiquement élargie ces dernières années aux terrains, non-bâtis ou bâtis, mutables ou non-mutables. [2]

Produits de placement extrêmement rentables »

Traditionnellement valeurs refuges, l’immobilier et le sol sont tous deux devenus des produits de placement extrêmement rentables, attirant logiquement un nombre croissant d’investisseurs, particuliers comme institutionnels, nationaux comme internationaux. Selon l’Institut de l’Épargne Foncière et Immobilière (IEIF IEIF - Institut de l'épargne immobilière et foncière : revendique 110 membres représentant 300 Md€, analyse 3 marchés : Marchés immobiliers, Fonds non cotés (SCPI / OPCI), Fonds cotés (SIIC / REITs) ), un placement financier sur 5 ans (2010-2015) dans des foncières affiche un taux de rentabilité interne de 11,4 %, supérieur à tous les autres produits tels les actions (8,6 %), les bureaux en France (5,6 %), les SCPI Société civile de placement immobilier - Structure d’investissement de placement collectif dont l’objet est l’acquisition et la gestion d’un patrimoine immobilier professionnel (5,3 %), les obligations (4,4 %), les logements à Lyon (4,2 %) ou les logements à Paris (3,6 %). [3] Comme l’indique Dominique Figeat, « les prix des terrains à bâtir ont triplé en moyenne ces 20 dernières années lorsque les prix des logements, anciens eux-mêmes, ont doublé. L’inflation cumulée sur la même période n’a pas dépassé 35 % ».

La valeur du patrimoine immobilier des ménages s’est donc envolée sur la période, de 3,5 années de revenus en 2000 à 5 années en 2020 (7 000 Md€), avec une part du foncier dans ce patrimoine passée sur la période de 35 à près de 50 %. [4] Depuis la crise de 2008, nous avons laissé spéculer sur les terrains sans aucune anticipation ni régulation. La perspective du Zéro artificialisation nette (ZAN Zéro artificialisation nette - Objectif de réduction de la consommation d’espace à zéro unité nette de surface consommée en 2050, fixé par le plan Biodiversité du Gouvernement en juillet 2018 )  alimente cette même tendance en incitant à de la rétention foncière et à des courses à l’acquisition de terrains.

Envolée du prix des terrains

Les conséquences économiques, sociales et environnementales sont aussi cruciales qu’elles semblent encore mal comprises par certains de nos décideurs publics. Quand elle ne bloque pas purement et simplement de grandes opérations d’aménagement, l’envolée du prix des terrains en dicte la programmation, en imposant des niveaux de densité totalement déraisonnables ou des évolutions de la ville contraires aux besoins des territoires. C’est particulièrement visible lorsque les terrains sont mis aux enchères sans prix arrêtés ni programmation encadrée par les pouvoirs publics.

Surdimensionnement des programmes tertiaires »

À une véritable dégradation de la taille et de la qualité des logements s’ajoute un déficit croissant d’équipements publics au sein des opérations d’aménagement et une pression générale pour orienter les programmes vers les opérations les plus rentables : surdimensionnement des programmes tertiaires, difficultés à produire du logement social et abordable, rejet de l’activité… Servant traditionnellement à financer les équipements publics d’une opération, la densité ne sert guère plus qu’à financer l’achat du terrain !

Ce phénomène rend par ailleurs extrêmement compliquée l’adaptation de nos aménagements aux enjeux climatiques. D’une part, l’augmentation des coûts de construction induite par l’emploi de matériaux plus vertueux peine à s’insérer dans des équations économiques déjà quasiment insolubles. D’autre part, le niveau d’endettement des propriétaires guidé par l’envolée des prix atteint des plafonds incompatibles avec de nouveaux investissements en matière de rénovation énergétique qu’il s’agisse de propriétaires bailleurs ou occupants. Dans un tel contexte, les dispositifs incitatifs à la rénovation sont aujourd’hui insuffisants.  

Dans les zones tendues, bien au-delà de la seule région parisienne, cette situation nous dépossède de toute stratégie territoriale et de toute capacité à agir sur le marché du logement. Elle alimente une bombe sociale pour les prochaines années.

Le foncier, angle mort des politiques publiques

Si le logement ne fait pas l’objet d’un débat politique digne de ce nom, que devrait-on dire du sol ? Le sujet reste localement cantonné à des approches « techniques » et « désincarnées », en silo dans l’organigramme des collectivités territoriales et sans lien ni transversalité avec les enjeux d’aménagement, de logement, de développement économique ou de mobilité. Le sol est pourtant la ressource première de l’aménagement et du développement territorial et il reste méconnu et dé-politisé. Le paradoxe est aussi saisissant pour les experts du secteur qu’il est dérangeant pour les citoyens que nous sommes, à l’heure où à l’échelle internationale les terres urbaines comme agricoles font l’objet d’une spéculation majeure que les acteurs publics cherchent à renseigner et à réguler. [5]

Manque ou morcellement de l’information sur le foncier bâti et non-bâti  »

Il y a un constat de manque ou de morcellement de l’information sur le foncier bâti et non-bâti sur les territoires, maintes fois évoqué, grandement lié à la multiplicité des acteurs et donc des sources concernés. [6] Une observation qualifiée, pour alimenter pleinement une stratégie territoriale et orienter les actions des collectivités, devrait croiser plusieurs sources de données, en prenant en compte la nature des produits immobiliers et des contextes, en évaluant la vacance, la mutabilité, le potentiel de recomposition, de densification, ou à l’inverse de renaturation ou de plantation, en développant une meilleure connaissance des propriétaires, de leurs enjeux et possibilités de négociation… Ces informations et leur bonne représentation sont indispensables à l’opérationnalisation de nos documents stratégiques et de planification.

La présence d’établissements publics fonciers (EPF Établissement public foncier - leur mission est d’acquérir des terrains (portage de terrains) en vue d’y construire des logements ou de nouveaux quartiers ou encore des équipements publics ) nationaux ou locaux sur certains territoires permet d’améliorer cette connaissance des terrains et d’en maîtriser une petite partie, et certaines réflexions précieuses ont été conduites ces dernières années sur la mobilisation du foncier public. Mais nous devons en urgence accélérer le mouvement car nous vivons déjà les prémices d’une crise majeure des métiers de l’aménagement et du développement urbain.  

D’abord en mobilisant davantage les outils existants, notamment les Zones d’aménagement différée (ZAD Zone d’aménagement différé - secteur où une collectivité locale, un établissement public ou une SEM dispose pour 6 ans d’un droit de préemption sur toutes les ventes de biens immobiliers ) et les orientations d’aménagement et de programmation (OAD). Leur utilisation insuffisante traduit un déficit d’anticipation foncière et une sous-évaluation de l’importance du foncier par beaucoup d’élus.

Régulation de la spéculation foncière et immobilière

Ensuite en proposant à l’échelle nationale, en urgence, de nouveaux dispositifs de régulation de la spéculation foncière et immobilière. Les acteurs publics et privés du secteur pointent quasi-unanimement du doigt l’insuffisance de l’arsenal législatif sur le sujet.

Le rapport du député Jean-Luc Lagleize Président de la Commission aménagement et politique foncière @ Toulouse Métropole • Conseiller métropolitain @ Toulouse Métropole • Conseiller municipal @ Ville de Toulouse
• Né le 9 septembre 1958 … en 2019 [7] alertait déjà sur l’urgence de cet enjeu et proposait de nombreuses pistes en matière de politiques publiques, dont quelques-unes ont été reprises mais qui mériteraient d’être beaucoup plus largement remises au débat : appui et généralisation des observatoires fonciers et Offices fonciers solidaires (OFS Organisme de foncier solidaire - Créé par la loi ALUR, agréé par le préfet de région et dédié au portage foncier pour réaliser des logements en accession ou location à usage de résidence principale ) au-delà de la seule accession sociale, dispositifs d’incitations à la densification et à la surélévation, plafonnement des prix de vente dans les PLU Plan local d’urbanisme , mise à jour des valeurs cadastrales et refonte de la fiscalité immobilière[8]…

Le sol est-il réellement un bien comme un autre ? »

Enfin, en s’interrogeant collectivement sur ce que signifie ou devrait signifier le « droit de propriété » du sol par rapport à celui du bâti. Le rapport Lagleize reposait la question : le sol est-il réellement un bien comme un autre ? Ne devrait-on pas envisager de dissocier la propriété foncière de l’usage du bâti, et considérer ainsi le terrain comme une ressource publique voire un « bien commun » ? C’est là une réflexion d’ordre constitutionnel. Les interventions publiques visant à limiter la hausse des prix fonciers sont mises à mal juridiquement par des institutionnels comme des particuliers au motif d’une atteinte au « droit de propriété », lequel est garanti constitutionnellement, mais dont nous n’interrogeons pas pleinement la signification et les limites.

De la chute à l’atterrissage : encore le temps d’un mandat ?

L’absence d’anticipation foncière à l’échelle nationale comme locale nous confronte à une situation d’urgence sociale et politique. Qu’il s’agisse de la mise en place de nouveaux dispositifs de régulation de pratiques spéculatives, du renforcement de l’ingénierie des territoires sur ces enjeux, ou d’une ré-interrogation du sens de la propriété privée du sol, nous appelons les pouvoirs publics à se saisir dès maintenant de ce sujet trop longtemps délaissé, technicisé et dépolitisé.

Il s’y joue toutes nos capacités d’action sur les territoires pour les vingt prochaines années. Plus nous attendons, plus nous construisons l’impuissance de nos politiques publiques sur les territoires et alimentons localement attentes déçues, tensions sociales et défiances des citoyens.

Plus nous laissons faire, plus nous renforçons des positions patrimoniales déjà trop largement dominantes, et mettons à bas tout le discours méritocratique et d’émancipation par le travail sur lequel nos sociétés se sont fondées. Nous avons déjà au moins 10 ans de retard sur le sujet, face à de nombreux opérateurs privés qui, eux, pensent et déploient de véritables stratégies de captation, de contrôle et de rétention de terrains stratégiques. À l’heure d’une crise sociale en germe, catalysée par la crise du logement et dont les premières manifestations s’observent sur certains territoires, il est plus que temps de réagir.

[1] Dans son article de 2013 « Éléments de réflexion sur le foncier et sa contribution au prix de l’immobilier » (Revues de l’OFCE Observatoire français des conjonctures économiques / Débats et politiques - 128), Sandrine Levasseur propose une analyse très pédagogique sur les liens entre augmentation du prix des terrains et hausse des prix immobiliers.

[2] En raison des grandes difficultés d’accès à une information transparente, quantifiée et harmonisée sur les stratégies foncières privées, ce constat est dicté par de nombreux témoignages de professionnels sur les territoires, ainsi que des analyses académiques qui ont décrit le rôle croissant du foncier dans les stratégies financières de grands acteurs de l’aménagement mais plus largement de grands investisseurs. Voir à ce titre l’article très instructif de Sonia Guelton : « La financiarisation du foncier : une contrainte pour la construction de logements ? » (Espaces et Sociétés, 2018/3, n.174, pp.35-54).

[3] Données de 2016 citées par Sonia Guelton (op.cit., 39)

[4] Chiffres cités par Dominique Figeat dans sa tribune pour News Tank Cities (13/05/2022) : https://cities.newstank.fr/article/view/251602/traiter-foncier-comme-bien-commun-service-acces-logement-tous-figeat.html

[5] On note à ce titre la création en 2009 de la Land Matrix Initiative (LMI) et de sa base de données mondiale sur les grandes acquisitions foncières internationales dans les pays en développement en 2012, soutenue par de nombreux partenaires publics et privés : https://landmatrix.org/

[6] Le rapport en 2016 de Dominique Figeat sur « La mobilisation du foncier privé en faveur du logement » consacre toute une 1ère partie à l’enjeu de la transparence des marchés fonciers et à la nécessité de mieux harmoniser les données et informations existantes mais éparses. 

[7] « La maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction » (rapport remis en novembre 2019 par le député de la Haute-Garonne Jean-Luc Lagleize au Premier ministre Édouard Philippe)

[8] Sur ce dernier point, les propositions ne manquent pas et de nombreux rapports, dont celui de Dominique Figeat cité précédemment et celui du député Jean-Luc Lagleize, consacrent de très intéressants développements à une refonte de la fiscalité. Ils insistent respectivement sur la nécessité de transférer la taxation sur les transactions vers la taxation sur la détention, afin de fluidifier les transactions, et sur le besoin de taxer les plus-values foncières et d’en reverser le produit aux acteurs publics locaux.