L’Europe peut-elle venir au secours du logement abordable ? (Marie Defay et Jean-Claude Driant)

L’Europe peut-elle venir au secours du logement abordable ?

La difficulté à accéder à un logement abordable, qu’il s’agisse d’acheter ou de louer, s’est profondément aggravée en France, s’étendant sur des territoires toujours plus nombreux, concernant dans certaines zones la grande majorité des ménages. Pourtant, cette aggravation ne s’est pas traduite par une mobilisation de l’échelle nationale à la hauteur des enjeux, alors que de nombreux territoires, au bord de l’asphyxie sociale, économique et environnementale cherchent à disposer d’une offre à des prix adaptés.

Cette situation critique n’est pas limitée à la France. La décorrélation du niveau des revenus et des prix des logements est un phénomène mondial qui connait notamment une accélération en Europe.

Alors que les marchés du logement sont très fragmentés et obéissent à des contextes locaux, l’échelle européenne peut-elle offrir des clés de lecture communes et permettre le partage de politiques réplicables ? La notion de « logement abordable », de plus en plus présente dans le vocabulaire du secteur, peut-elle constituer un outil de référence capable de surmonter la diversité des situations ? Les institutions de l’Union, confrontées à la détresse grandissante des populations de ses états membres, peuvent-elles apporter des réponses adaptées à cette diversité ? Cette impulsion européenne pourrait-elle permettre aux territoires de pallier les insuffisances gouvernementales actuelles et si oui, dans quelle mesure ?

Logement abordable : une définition encore incertaine

Il n’existe pas en France de définition claire du logement abordable, et l’utilisation du terme y est beaucoup plus récente que dans les pays de culture anglo-saxonne. Face à la flambée des prix, elle revient de plus en plus souvent dans les argumentaires locaux et nationaux, y compris dans la loi [1].

Débats sur la définition par produits immobiliers »

Conformément à la tradition française des politiques du logement, la notion est souvent comprise dans notre pays comme la somme des dispositifs destinés à faciliter l’accès au logement (logements sociaux, intermédiaire, accession sociale et BRS Bail réel solidaire - dispositif créé par la loi ALUR : le ménage est propriétaire de sa maison mais locataire du terrain. Contient des clauses de prix de revente et des plafonds de ressources des… ). Cette définition par produits immobiliers suscite quelques débats entre une logique de substitution et une logique d’addition. C’est ainsi, que pour certains acteurs, elle présente le risque de considérer cette somme comme un objectif global venant se substituer à la priorité du développement du logement social traditionnel. Considérée de cette façon, l’idée du logement abordable mettrait en cause ce qui fait une des grandes spécificités du système français en Europe : la promotion d’une croissance continue du parc locatif social.

Le projet de loi présenté en 2024 par le ministre Kasbarian Député de la 1ère circonscription d’Eure-et-Loire @ Assemblée nationale
, proposant d’intégrer une part de logements intermédiaires dans la comptabilisation des logements sociaux, illustrait ce risque. Pour d’autres, la notion présente au contraire l’intérêt d’ajouter à l’objectif de développement du logement locatif social d’autres produits immobiliers financièrement accessibles, ciblant principalement les ménages à revenus moyens ne relevant pas des HLM ou souhaitant en sortir. C’est cette acception que retiennent de plus en plus souvent les politiques locales de l’habitat (les PLH Programme local de l’habitat - document stratégique de programmation qui inclut l’ensemble de la politique locale de l’habitat (parc public et privé, constructions nouvelles…) de Rennes, Lyon ou Bordeaux y font largement référence) ou le PLU Plan local d’urbanisme bioclimatique de Paris qui vise, à l’échéance de 2030, 40 % de logements abordables dont 30 % de logements locatifs sociaux.

Écart entre prix du marché et revenus des ménages

À l’échelle internationale la notion de logement abordable fait l’objet d’une définition plus précise et fondée sur une cible plutôt que sur des produits immobiliers. Elle fixe un seuil maximum de revenus à consacrer au logement. UN Habitat retient le seuil de 30 % de revenus maximum consacrés au logement (loyer ou prêt hypothécaire, charges comprises) pour définir le logement abordable.

Cette définition est bien sûr imparfaite, les niveaux de revenu les plus élevés conservant une capacité financière importante malgré le poids du logement dans leur budget, c’est pourquoi certaines acceptions de la notion concentrent leur définition sur les ménages disposant au maximum du revenu médian [2]. Mais elle constitue un repère intéressant. Elle permet ede mesurer l’écart souvent colossal entre les prix du marché et les revenus des ménages, notamment dans les pays émergents. Les statistiques de l’Union européenne, elles, utilisent un seuil de 40 % des revenus disponibles pour définir la surcharge des coûts du logement (housing cost overburden) [3], sans poser de définition à ce stade pour le logement abordable.

Quelle que soit l’acception retenue, le terme de logement abordable sera probablement très utilisé lorsqu’il sera question d’habitat lors de la campagne des élections municipales de 2026. Malgré ses ambiguïtés, il s’agit bien d’un enjeu majeur pour la formulation de ce que seront les politiques locales de l’habitat en France au cours des prochaines décennies, associé aux problématiques environnementales qui interrogent parallèlement les modalités de la production et de la rénovation immobilières.

Une crise européenne, en cours d’aggravation

La difficulté à accéder à un logement abordable dépasse largement les frontières françaises. Malgré des politiques publiques dynamiques dans certains pays, une crise du logement durable s’est imposée dans la grande majorité des États membres. En moins de 10 ans, entre 2015 et 2023, les prix des logements dans l'UE Union européenne ont augmenté en moyenne de 48 % ^[4]. Les disparités entre États sont importantes, la plus forte augmentation se situant en Hongrie, où les prix ont augmenté de 173 %, et la plus faible en Finlande, avec seulement 5 %, mais la hausse est forte dans la plupart des États. Louer son logement dans l’UE est également devenu plus coûteux. Entre 2010 et 2022, les loyers ont augmenté de 18 % en moyenne, la hausse atteignant 98 % en Irlande sur cette même période et 50 % (jusqu’à 70 % dans les grandes villes, comme Berlin) en Allemagne [5]. Dublin est ainsi devenue la ville la plus chère d’Europe derrière Londres pour la location [6], ce qui génère des phénomènes extrêmes : certains propriétaires proposent non plus une chambre mais un lit dans une chambre à partager avec d’autres colocataires tant les prix se sont envolés, et il est fréquent que des actifs se logent en colocation.

Hausse des loyers de 18 % en moyenne »

En conséquence, faute d’évolution des revenus dans les mêmes proportions, la part des dépenses consacrées au logement par les ménages a connu une forte augmentation : de 22 % en 1999 à 32 % en 2020, et la quasi-totalité des pays de l’UE Union européenne sont concernés par cette hausse. La France ne fait pas partie des pays les plus exposés avec une part de 29 %, ce qui la place dans une position bien plus favorable que ses voisins espagnols (à 35,6 %) ou italiens (à 37,7 %) mais qui la rapproche de ce que UN-Habitat considère comme le seuil de l’inabordabilité. Plusieurs pays se rapprochent des 40 % et la Hongrie frôle même les 50 %. Seules l’Autriche et la Tchéquie ont une part des dépenses logement inférieure à un quart des revenus (à 24 %) [7].

Autre conséquence directe, le nombre de sans-abri a atteint un niveau record, avec 895 000 européens qui dorment dans la rue, l’équivalent de la population de Marseille ^[8]. Cela représente une augmentation de 70 % du nombre de sans domicile fixe en quinze ans. La comparaison avec nos voisins européens nous alerte donc : si la situation française est d’ores et déjà critique, l’obligation pour les ménages de se loger, et les arbitrages qu’elle entraîne (privations sur d’autres postes de dépenses, dégradation des conditions de logement) pourraient nous entraîner vers une crise encore plus aiguë. Et ce d’autant plus que les mécanismes qui conduisent à cette hausse sont pour beaucoup à l’œuvre sur notre territoire.

Stratégies spéculatives d’investisseurs

La hausse des coûts de construction, la remontée des taux d’intérêt, les stratégies spéculatives d’investisseurs ont contribué à cette hausse européenne, devenue insupportable pour de nombreux ménages. Dans plusieurs pays, le surtourisme vient s’ajouter aux causes de la crise. En France, les meublés de tourisme sont estimés à 1,2 million d’unités [9]. En Italie, ce type de locations représentaient 42 % du marché des nuitées touristiques en 2022, pour un chiffre d’affaires de 11 Md€. À Rome, l’offre locative a fondu de 80 % en seulement 5 ans [10]. Dans le même temps, (depuis 2018), les loyers en Grèce ont augmenté de 37 %, jusqu’à 50 % dans certains quartiers d’Athènes [11]. Dans certaines villes espagnoles, on assiste à des manifestations contre la hausse des prix des loyers.

Situation qui interfère sur le développement des territoires »

En parallèle, le nombre de permis de construire a fortement chuté à l’échelle européenne. Leur nombre est en recul continu depuis 2022, avec une baisse de 4,3 % cette année-là, poursuivie par la suite en 2023 (-14,6 %) et 2024 (-1,6 %) [12]. La France est dans une situation particulièrement alarmante à l’échelle européenne avec une chute de 23,4 % en 2023, suivie d’une nouvelle baisse en 2024 (-2,7 %) [13], certes après des années particulièrement fastes si l’on fait abstraction de 2020 marquée par la crise sanitaire.

La situation, qui interfère sur le développement des territoires, l’accès aux études, l’accès à l’emploi (principalement des jeunes) la mobilité et plus largement sur les conditions de vie d’un nombre croissant de personnes, est devenue intenable. Le logement reste par ailleurs un moteur économique majeur en Europe, où le secteur de la construction représente environ 9 % du PIB Produit intérieur brut global[14]. Suite aux élections européennes de 2024, moment où la question du logement a été une priorité pour de nombreux citoyens, en particulier pour les jeunes, et face à une demande des élus des villes et métropoles européennes d’agir pour le logement [15], l’UE a décidé de renforcer son action en la matière.

L’Europe mobilisée

Bien que le logement ne soit pas formellement une compétence de l’Union européenne, il existe depuis quelques années plusieurs outils au niveau de l’UE en faveur de la production et de la rénovation. La Banque Européenne d’Invetissement (BEI Banque européenne d’investissement ), institution de financement de l’Union soutient ainsi la construction de logements sociaux et intermédiaires, ainsi que la rénovation énergétique des bâtiments. Cette dernière peut également bénéficier de Fonds Feder Fonds européen de développement économique et régional (bâtiments publics et logements sociaux notamment).

Lors des élections européennes de 2024, ainsi qu’au travers de plusieurs enquêtes, l’abordabilité du logement, en particulier pour les jeunes, apparaît nettement comme l’un des principaux sujets de préoccupation des citoyens européens. Pour répondre à cette inquiétude, une nouvelle étape a été franchie en 2024, avec pour la première fois dans l’histoire de l’Europe, la nomination d’un commissaire au logement et à l’énergie, le Danois Dan Jørgensen Commissaire européen, chargé de l’énergie et du logement @ Commission européenne
. Pour appuyer son action et faciliter la transversalité des politiques ayant un impact sur l’abordabilité du logement, une « task force » chargée de la coordination des différentes directions a été spécialement créée. Les objectifs fixés par l’Union sont les suivants :

• Un plan européen pour le logement abordable, attendu pour 2026, visant à réduire les coûts de construction et à augmenter l’offre ;
• Une stratégie pour la construction durable, incluant l’amélioration des compétences de la main-d’œuvre et l’efficacité énergétique des bâtiments ;
• Une collaboration renforcée avec la BEI Banque européenne d’investissement pour financer les projets de logement social et écologique.

Parallèlement, le Parlement européen a constitué une commission spéciale de 33 députés dédiée à la crise du logement dans l’Union, présidée par l’italienne Irene Tinagli et dans laquelle siègeront 4 députées européennes françaises.

Des modèles nationaux et locaux très hétérogènes : obstacle ou atout ?

Ce nouvel intérêt de l’UE pour la question du logement intervient donc tardivement et sous la pression de collectivités, de mouvements associatifs et d’acteurs du secteur, tous confrontés à des situations de plus en plus intenables.

L’action potentielle de l’Union se trouvera toutefois limitée par la grande diversité des modèles nationaux en la matière. Entre une Allemagne, où persiste une petite majorité de locataires, et des pays de l’est ou du sud européen marqués par la quasi-monoculture de la propriété ; entre ceux où l’idée même de logement locatif social est absente et ceux, au nord, qui héritent d’une longue histoire de logement public ouvert à tous, les modalités d’une action commune sont à inventer. La question foncière est également caractérisée par une diversité de régimes et de pratiques, entre la propriété privée individuelle et des formes collectives ou publiques (le leasehold britannique par exemple).

On imagine mal, dans ce contexte, un raisonnement « à la française » fondé sur la promotion de produits immobiliers calibrés et aidés de façons identiques. De même, si l’on raisonne par analogie avec les politiques régionales de l’Union, son action sur le logement viserait-elle à corriger les déséquilibres entre les pays ? Entre les villes ? En agissant prioritairement là où le problème du logement est le plus aigu ? Si tel était le cas, il n’est pas certain que la France en serait significativement bénéficiaire.

Formes coopératives très peu développées en France »

L’approche plus pragmatique par la cible du logement abordable (des niveaux de revenus, un taux d’effort maximal) permettrait d’adapter l’offre nouvelle aux modèles nationaux et locaux sans préjuger des produits à promouvoir, mais aussi de tenir compte des disparités internes de chaque pays. En effet, la question de l’accessibilité financière de l’offre de logements ne se pose pas de la même façon là où les prix du marché se situent autour de 1 000 €/m² que là où ils sont 10 fois plus chers. En France, dans certaines villes petites et moyennes et même dans certaines métropoles, une part importante du marché est abordable ; le problème du logement s’y pose, mais pas dans les mêmes termes qu’à Paris, Lyon, Nice ou sur le littoral atlantique.

Ces hétérogénéités, qui ont contribué à expliquer l’absence de politique européenne en matière de logement feront sans doute obstacle à la formulation d’une stratégie nouvelle en la matière. Elles peuvent aussi constituer un atout en favorisant les échanges dans une logique de benchmark en utilisant les expériences des uns pour en faire les innovations des autres. Les exemples en la matière ne manquent pas en France, des Community land trusts au BRS, du Housing First au logement d’abord, mais d’autres pistes mériteraient d’être explorées comme l’a montré l’ouvrage d’Isabelle Rey-Lefebvre en 2024 [16] à propos des formes coopératives très peu développées en France. Les modèles français du logement social ou intermédiaire pourraient servir d’exemple dans d’autres pays de l’Union, sans doute au prix de certaines adaptations.

Ensemble d’expériences inédites en Europe

Hors des frontières de l’Union, sur la problématique du développement non maîtrisé des résidences secondaires et des locations touristiques de courte durée, l’expérience Suisse d’une régulation stricte mise en place depuis plusieurs années mériterait également d’être observée et évaluée. En effet, plusieurs mécanismes y sont opérationnels pour limiter le nombre des résidences secondaires [17] : des quotas stricts par commune, un contrôle des ventes aux étrangers, et des sanctions en cas de non-respect. Les résidences secondaires existantes restent autorisées, mais leur transformation ou extension est encadrée.

À Barcelone, la municipalité expérimente des mesures de contrôle strict de la location touristique. Après avoir imposé l’obligation de disposer d’une licence, puis gelé leur délivrance depuis 2014, la municipalité a finalement annoncé un arrêt complet de leur renouvellement en 2028. En Irlande, qui abrite le siège d’Airbnb en Europe à Dublin, le Gouvernement s’apprête à durcir fortement la législation vis-à-vis des meublés touristiques dans toutes les villes de plus de 10 000 habitants.

Nouvelle étape de décentralisation des politiques du logement »

Cet ensemble d’expériences, dont la liste est très loin d’être exhaustive et qui nécessitent d’être sérieusement documentées et évaluées, peut jouer un rôle dans les réflexions nationales et locales pour tous les pays de l’UE. Vues de France, elles peuvent constituer les bases de réformes importantes des modalités du logement abordable et des régulations des marchés immobiliers résidentiels. Faute de capacité législative en cette période de majorités parlementaires fragiles, les débats à venir dans le cadre des élections municipales devraient contribuer à en poser les termes, avec les outils dont disposent d’ores et déjà les collectivités locales, mais aussi, à terme, pour poser l’argumentaire d’une nouvelle étape de décentralisation des politiques du logement.

Que peut-on espérer de cette nouvelle ambition ?

Au-delà de ce partage de bonnes pratiques, l’Europe peut-elle initier une nouvelle dynamique en faveur du logement abordable dans les états membres et soutenir les initiatives régionales et locales ? Plusieurs pistes semblent prometteuses. Un soutien financier accru, aussi bien pour la construction neuve que pour la rénovation du parc existant est indispensable aussi bien compte tenu de l’ampleur de la crise que pour faire face aux transitions environnementales, sociales et économiques que doit affronter le secteur.

Le soutien direct de la BEI pour la poursuite du développement d’une offre publique ou coopérative qui a fait ses preuves et que de nombreux états membres souhaiteraient développer ou redévelopper pourrait être accru. La France, avec près de 3 millions de demandeurs en attente de logement social, et une demande toujours plus forte en logement abordable, qu’il s’agisse d’accession à la propriété ou de location, pourrait bénéficier de ces dispositifs complémentaires à ceux d’ores et déjà mis en œuvre notamment par la Banque des territoires. Ce soutien pourrait également concerner l’acquisition de fonciers bâtis et non-bâtis alors que l’optimisation du stock existant est un enjeu croissant, et compte tenu du besoin de recycler des produits vacants de toute nature (logements mais aussi bureaux…).

Accès aux données des plateformes de meublés touristiques »

L’appui à la structuration de filières de production et d’approvisionnement constitue également un enjeu majeur face à la montée des coûts de construction et aux exigences écologiques et climatiques d’un secteur qui reste un poids lourd en matière de consommation de ressources et d’énergie (aussi bien en construction qu’en rénovation). Cet appui pourrait avoir pour double objectif de mieux contrôler les prix des matières premières et de faciliter les approvisionnements intra-européens. En rénovation notamment la question des compétences est un enjeu fort en France, où les dispositifs se sont focalisés sur des aides financières et les nouvelles normes et ont davantage négligé aussi bien les matériaux que les compétences à structurer (notamment pour parvenir à des rénovations d’ensemble). Une coopération avec les Conseils régionaux, compétents en la matière, pourrait être vertueuse.

Enfin, si les prérogatives de l’Europe limitent sa capacité à réguler la propriété et donc à intervenir dans ce domaine, elle pourrait soutenir les États désireux de s’engager en la matière en facilitant leur action, comme elle l’a fait en facilitant l’accès aux données des plateformes de meublés touristiques.

Les premières mobilisations des élus locaux de plusieurs pays en faveur d’un soutien massif de l’Europe au développement de l’offre de logements abordables illustrent l’espoir que suscite une politique à cette échelle, financée à la hauteur des enjeux. L’émergence d’une politique européenne pourrait offrir un levier inédit pour dépasser les limites et les blocages nationaux, notamment dans le contexte français. Il reste que l’échelle nationale, indispensable, devra être renforcée en parallèle, au risque d’un jeu à somme nulle qui ne permettrait pas de bénéficier de cette nouvelle dynamique. Cette impulsion européenne ne sera efficace qu’articulée aux politiques nationales, indispensables en matière de régulation et de fiscalité, et locales, décisives dans la prise en compte du contexte et dans la mise en œuvre. À l’approche des élections municipales, alors que le calendrier européen se juxtapose aux échéances françaises, la mobilisation des territoires pour que chaque échelle joue pleinement son rôle au cours du prochain mandat sera essentielle.

[1] C’est ainsi que le projet de loi déposé au printemps 2024 par le ministre Kasbarian était intitulé : Projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables

[2] Hilbar C. et Schöni O. (2022) Housing policy and affordable housing, Center for Economic Performance, Occasional Paper, n° 56, mai. https://cep.lse.ac.uk/pubs/download/occasional/op056.pdf

[3] Eurostat, Glossary

[4] Parlement Européen, 03.02.2025

[5] https://www.radiofrance.fr/franceinfo/podcasts/le-club-des-correspondants/la-crise-du-logement-en-allemagne-et-au-canada-5584709#

[6] En excluant les villes suisses, https://www.irishtimes.com/business/2025/01/06/dublin-is-9th-most-expensive-city-in-europe-to-live-and-4th-for-rental-costs/

[7] Eurostat « Housing in Europe » 2024

[8] Fondation pour le logement des défavorisés

[9] Direction générale des Entreprises (DGE)

[10] Le Monde, D’Athènes à Copenhague, le fléau du logement cher en Europe, 21 juin 2025

[11] Le Monde, Pourquoi la crise du logement s’installe en Europe, 5 mars 2024

[12] Eurostat, Building permit index

[13] Le Moniteur, 01/03/2024

[14] European Commission, Single market economy, Construction sector

[15] « Alliance des maires pour le logement » rassemblant Paris, Lyon, Amsterdam, Leipzig, Budapest, Milan, Bologne, Rome, Barcelone, Lisbonne, Florence, Athènes, Gand, Varsovie, Zagreb et bientôt Dublin. Elles ont proposé au nouveau commissaire européen un plan d’action de 80 milliards d’euros en faveur d’une offre nouvelle de logements abordables mais aussi en faveur de la rénovation énergétique.

[16] Rey-Lefebvre I. (2024) Halte à la spéculation sur nos logements ! Les solutions pour habiter à nouveau les villes, Rue de l’Echiquier.

[17] Des initiatives en la matière sont à l’œuvre en France depuis le vote de la loi Echaniz-Le Meur : https://www.lemonde.fr/societe/article/2025/08/18/de-royan-a-annecy-et-de-biarritz-a-bonifacio-ces-villes-qui-disent-stop-aux-nouvelles-residences-secondaires_6631504_3224.html

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