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Loi ELAN : évolution des règles d’aménagement commercial en vue de la CMP du 19/09/2018

Paris - Publié le vendredi 7 septembre 2018 à 18 h 05 - n° 128177 Pour accompagner la revitalisation des centres-villes, le Gouvernement veut mettre en place un nouveau dispositif dans le projet de loi ELANELANÉvolution du logement et aménagement numérique, qui modifie en partie - sous réserve de sa signature - les règles d’aménagement commercial : l’ORTORTOpération de revitalisation de territoire prévu à l’article 54 (Titre IV du projet de loi).

Le dispositif a fait l’objet d’ajustements à l’Assemblée nationale et au Sénat, sous l’influence de la PPLPPLProposition de loi - Texte d'initiative parlementaire (Sénateurs ou Députés) sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, proposée par Rémy PointereauRémy Pointereau, sénateur LRLRLes Républicains du Cher (Centre-Val de Loire), et Martial BourquinMartial Bourquin, sénateur PS du Doubs (Bourgogne-Franche-Comté), adoptée en juin 2018 au Sénat.

Contrat intégrateur unique, l’ORT a vocation à être « le support du plan en faveur des villes moyennes », indique l'étude d’impact du projet de loi ELAN, en référence au plan Action Cœur de ville, déployé dans 222 villes et doté de 5 Md€ (1 Md€ de fonds propres et 700 M€ de prêts de la CDCCDCCaisse des dépôts et consignations - Institution financière publique qui assure un service d'intérêt général et de développement économique pour le compte de l'État français et des collectivités, 1,5 Md€ d’Action Logement GroupeAction Logement Groupe et 1,2 Md€ de l’AnahANAHAgence nationale de l'habitat). L’ORT doit permettre de « répondre aux différents enjeux de développement locaux (mobilité, services, habitat, développement économique…) en réduisant les démarches contractuelles parallèles des collectivités territoriales par une ouverture large de la liste des signataires », poursuit l'étude.

La création des ORT transformera le régime des ORQADORQADOpérations de requalification des quartiers anciens dégradés - Requalification de quartiers anciens qui concentrent un habitat indigne et des situations sociales souvent très précaires, créées par la loi Égalité et citoyenneté du 27/01/2017 (article 103) avec le même objectif intégrateur, en y incorporant un volet économique et commercial plus important et en permettant aux acteurs privés d'être signataires. L’ORT sera encadrée par une convention associant l'État, les établissements publics (Caisse des Dépôts, AnruANRUAgence nationale pour la rénovation urbaine, Anah…), la commune concernée et son intercommunalité. Le document précisera le projet économique, urbain et social et définira le périmètre (un des secteurs d’intervention devrait obligatoirement concerner le centre-ville), le calendrier et le plan de financement. Via les ORT, les collectivités pourront mobiliser l’ingénierie de l'État et de ses opérateurs (Banque des territoires, Agence nationale de la cohésion des territoires), ainsi que les expertises déjà à leur disposition : agences d’urbanisme, EPF…

À la veille de la CMP le 19/09/2018, News Tank analyse les principales évolutions apportées au cours de la navette parlementaire à ce dispositif, en lien avec les dispositions sur l’aménagement commercial, et sur la position du Gouvernement concernant les amendements des sénateurs.
Loi ELAN : L'évolution des règles d'aménagement commercial en vue de la CMP du 19/09/2018 - © Sénat
Loi ELAN : L'évolution des règles d'aménagement commercial en vue de la CMP du 19/09/2018 - © Sénat

La signature d’une ORT permet de déroger aux règles en matière d’urbanisme commercial, en contrepartie d’engagements opérationnels avec les collectivités

  • Le principe posé initialement par l’article 54 est le suivant : afin de « garantir une cohérence opérationnelle entre intercommunalité et communes du centre et de la périphérie en matière d’urbanisme commercial, le contrat impose la signature des communes et de l’intercommunalité » ; en contrepartie, des dérogations en matière d’urbanisme commercial seront possibles dans le périmètre des ORT.
  • Les commerces qui souhaiteraient s’implanter en centre-ville (périmètre défini dans une annexe de la convention) ne seront ainsi pas soumis à autorisation d’exploitation commerciale (aujourd’hui il est obligatoire de passer par la CDAC pour toute implantation de plus de 1 000 m2).
  • En parallèle, après avis des collectivités de l’ORT, une pause dans l’implantation des commerces en périphérie est rendue possible pour les surfaces supérieures à 1000 m2 à l'étude ou en projet en CDAC (4 ans). Le préfet peut suspendre, l’enregistrement et l’examen d’une demande d’autorisation commerciale en dehors des secteurs d’intervention de l’ORT. 

Les principales modifications apportées par l’Assemblée nationale en 1e lecture

En Commission

  • Précisions juridiques apportées aux objectifs des ORT pour y inclure explicitement la revitalisation des activités artisanales et la réhabilitation des friches urbaines et inciter sur la mixité sociale (amendement CE67 de la commission du développement durable) ;
  • Rajout de la zone de chalandise comme critère d’appréciation de l’impact du projet commercial par le préfet, dans sa décision de suspendre l’enregistrement des demandes d’autorisation d’exploitation commerciales (amendement de Mme Annaïg Le Meur, LaREM) ; 
  • Seuil d’autorisation commerciale pour les réouvertures de magasins non-exploités depuis 3 ans ou plus, relevé de 1000 à 2500 m2 (amendement de M. Benoît Potterie, LaREM) ;
  • Expérimentation autorisant l’EparecaEparecaÉtablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux - Opérateur public qui aide les collectivités locales dans l'aménagement de leurs ZC. à intervenir dans les ORTORTOpération de revitalisation de territoire (amendement de la commission des lois) ;
  • Pérennisation des CRACCRACContrat de revitalisation artisanale et commerciale (amendement CE1660 du rapporteur). « Le CRAC permet en particulier aux autorités compétentes de désigner un opérateur unique (société d’économie mixte, société publique locale, par exemple) afin de procéder au rachat de fonds de commerce, à leur rénovation, leur location et, in fine, leur vente au locataire », précise Richard Lioger.

En séance

  • Intégration aux ORT de la réhabilitation de l’immobilier de loisir (amendement de Dino Cinieri, député LRLRLes Républicains de la Loire.
  • Prise en compte de la végétalisation urbaine et des immeubles dans les actions prévues dans les conventions d’ORT (Jean-Luc Lagleize, député Modem de Haute-Garonne).
  • Les actions prévues dans la convention ORT peuvent être déléguées à des opérateurs constitués sous la forme de SCICSCICSociété coopérative d'intérêt collectif - Statut créé en 2001, la SCIC a une gouvernance démocratique et a pour objet la production ou la fourniture de biens et de services d’intérêt collectif ou sous la forme d’AFUPAFUPAssociation foncière urbaine de projet (amendement du député Mickaël Nogal). Suite à un sous-amendement du rapporteur Richard Lioger, les SCIC ne pourront prendre en charge que les actions relatives au commerce et à l’artisanat et les AFUP, les actions d’aménagement.
  • Extension du champ du dispositif d’intervention immobilière et foncière visant la reconversion ou la réhabilitation des sites industriels et commerciaux vacants, aux sites administratifs et militaires déclassés (amendement d'Éric Girardin, député LaREM de la Marne).
  • Extension  aux créations ou aux extensions de “drive” de la possibilité pour le préfet de suspendre, sous certaines conditions, l’enregistrement et l’examen d’installations commerciales sur le territoire de communes participant à une ORT ou situées à proximité d’une telle opération, « qui concurrencent de plus en plus fortement les commerces physiques » (amendement du député LaREM du Val-d’Oise, Guillaume Vuilletet). L’amendement concernait également les entrepôts de e-commerce, mais cette mention a été supprimée par un sous-amendement du rapporteur Richard Lioger.
  • Ré-autorisation de la mise en place par les restaurants des pré-enseignes aux abords des centres-bourgs, qui avait été supprimée par la loi Grenelle II (amendement de Richard Ramos, député Modem du Loiret).

Les principales modifications apportées par le Sénat en 1e lecture

En Commission

La plupart des modifications apportées au projet de loi ELAN concernant l’urbanisme commercial, sont issues de la PPLPPLProposition de loi - Texte d'initiative parlementaire (Sénateurs ou Députés) Pointereau-Bourquin qui se veut plus large dans son champs d’action que l'ORTORTOpération de revitalisation de territoire. Sont également modifiés les seuils d’intervention du préfet. De plus la composition des CDACCDACCommission départementale d'aménagement commercial - Présidée par le Préfet, composée de 7 membres elle est compétente pour examiner les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale et de la CNACCNACCommission nationale d'aménagement commercial - Instance de recours des décisions et avis des commissions départementales d'aménagement commercial. Sa saisine est obligatoire avant tout contentieux sont modifiées pour intégrer les acteurs socio-économiques dont les chambres consulaires (CDAC) et les élus locaux (CNAC).

  • Permettre à la convention de définir parmi les secteurs d’interventions un ou plusieurs centres-villes, mais non nécessairement le centre-ville de la ville principale.
  • Préciser la notion de centre-ville, non caractérisée juridiquement, alors qu’elle emporte des effets importants en matière de régime d’autorisation d’exploitation commerciale.
  • Permettre de déléguer les opérations d’ORT à tout « opérateur » et non seulement aux SCIC (commerce et à l’artisanat) et AFUP (actions d’aménagement), comme prévu par les députés ;
  • Encadrer l’implantation de très grandes surfaces commerciales.
    • Dans le périmètre d’une ORT, l’exonération de l’autorisation d’exploitation commerciale pour les commerces est limitée aux projets d’implantation jusqu'à 2 500 m2 de surface commerciale par amendement de la rapporteure.
    • La dérogation peut être étendue à 5 000 m2 si la commune concernée est couverte par un document d’aménagement artisanal et commercial (soit dans le cadre d’un schéma de cohérence territoriale, soit dans le cadre d’un plan local d’urbanisme intercommunal).
    • Dans tous les cas, la commune dont le centre-ville fait l’objet d’une ORT ou l’EPCIEPCIÉtablissement public de coopération intercommunale - structure administrative française regroupant plusieurs communes afin d'exercer certaines compétences en commun à fiscalité propre compétent en matière d’urbanisme dont cette commune est membre, saisis respectivement par le maire ou le président, pourra décider de conserver le régime de droit commun de l’AECAECAutorisation d’exploitation commerciale, et ainsi de soumettre à la CDAC des projets d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2.
  • Conférer au préfet une compétence liée à la demande motivée de l’EPCI à fiscalité propre ou des communes signataires, pour prononcer le moratoire sur les demandes d’AEC portant sur le territoire des communes ou EPCI signataires, mais hors périmètre d’intervention.
  • Conférer au préfet un pouvoir d’appréciation pour prononcer un moratoire pour les projets situés dans des communes qui n’ont pas signé la convention mais sont membres de l’EPCI à fiscalité propre signataire de la convention ou d’un EPCI limitrophe de celui-ci, tout en permettant d’étendre ce moratoire aux EPCI limitrophes d’un département limitrophe.
    • Étendre, dans les 2 hypothèses, le moratoire aux créations comme aux extensions de surfaces commerciales mentionnées à l’article L. 752-1 du code de commerce, à l’exception des créations dans des friches commerciales.
  • Expérimentation d’un nouveau contrat, « plus souple que le bail commercial », liant un propriétaire à un exploitant commercial ou à un artisan : le contrat de dynamisation commerciale.  Selon les sénateurs à l’origine de la PPL, il permet d'éviter les inconvénients d’un bail commercial classique, il peut être rompu par les deux parties, sous réserve de préavis et d’un dédommagement par le propriétaire pour les frais d’aménagement consentis par l’exploitant, il peut comporter une clause de modification des surfaces, voire de changement de localisation du commerce, et a pour contrepartie une redevance proportionnelle au chiffre d’affaires du preneur.
  • Un amendement rectificatif des sénateurs Rémy Pointereau et Martial Bourquin abaisse les seuils d’autorisation d’exploitation commerciale de 1 000 à 500 m² en dehors des périmètres des ORT.
    • Dans le périmètre des ORT, le seuil est à 1 000 m², « pour y faciliter les implantations », mais les autorités locales conservent une faculté de saisine de la CDAC pour les projets d’implantation commerciale d’une surface entre 400 et 1 000 m².
      • Les sénateurs estiment que le relèvement de 300 à 1 000 m² par la LME en 2008 a « entraîné une multiplication anarchique des surfaces de moins de 1000 m2 et des extensions de centaines de milliers de m2 ».
      • Les locaux de stockage liés au e-commerce d’une surface supérieure à 1 000 m² sont soumis à autorisation par les CDAC. L’amendement reprend un dispositif de la proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs adoptée en juin 2018 au Sénat.
  • À noter qu’en séance au Sénat, le Gouvernement a proposé de supprimer l’ensemble de ces dispositions. La rapporteure Dominique Estrosi Sassone a indiqué que cet amendement « poursuivra son cheminement d’ici à la commission mixte paritaire ». Le Ministre Jacques Mézard a ainsi indiqué le 24/07/2018 (en séance) :  « Ces mesures restrictives, qui élargissent le champ des autorisations obligatoires de la commission, modifient les équilibres que nous essayons de trouver entre liberté du commerce et redynamisation des centres-villes, y compris hors ORT. Abaisser les seuils des projets soumis à autorisation à l’échelle nationale entraînera des conséquences importantes, y compris sur l’organisation et l’efficacité des CDAC, qui ne sont, en tout état de cause, pas outillées pour répondre à une telle augmentation des dossiers. Une augmentation des délais de traitement serait inévitable.

    En outre, le nombre de nouvelles surfaces commerciales comprises entre 500 et 1 000 mètres carrés et relevant aujourd’hui simplement d’un permis de construire, hormis à Paris, qui a expérimenté un seuil à 400 mètres carrés, pourrait être très important dans certains territoires. Les CDAC ne sauraient y faire face sans dégrader l’instruction de l’ensemble des dossiers.

    J’ajoute que, dans le cadre de la législation actuelle, les communes de moins de 20 000 habitants peuvent déjà solliciter la CDAC pour l’examen des projets de moins de 1 000 mètres carrés. Toutefois, jusqu’à présent, cette possibilité a été rarement utilisée.

    Donc, prévoir la faculté, pour la collectivité, de réintroduire l’autorisation, pour les projets entre 500 mètres carrés et 1 000 mètres carrés, dans le centre-ville de la ville principale porteuse de l’ORT par une délibération globale limiterait les effets de la suppression de l’autorisation en centre-ville qui est l’un des éléments forts du projet que nous portons dans l’intérêt de la redynamisation des centres-villes.

    Le Gouvernement, au travers d’un autre amendement, s’efforce précisément de combiner - j’ai déjà eu l’occasion de m’en expliquer devant le Sénat - un seuil élevé de 5 000 mètres carrés avec la liberté des élus de décider ou non de rétablir un passage en CDAC.

    Telles sont les raisons pour lesquelles je demande à la Haute Assemblée d’adopter cet amendement de suppression ».

  • Modifier la composition des CDAC et de la CNAC : 
    • intégrer (sans droit de vote) les chambres consulaires aux CDAC ;
    • renforcer la présence des élus locaux au sein de la CNAC.
  • Renforcer l’obligation de démantèlement et de remise en état des sites sur lesquels une exploitation commerciale a cessé  ;
  • Exonérer d’AEC en centre-ville certains types de commerces  : les magasins de producteurs alimentaires en circuits courts, les projets d’implantation situés sur l’emplacement d’une friche commerciale, ou encore les projets mixtes « habitat-commerce » ;
  • Renforcer la portée des décisions des CDAC, en :
    • imposant une règle d’unanimité pour infirmer une décision défavorable de la CDAC ;
    • permettant à un représentant de la CDAC d’exposer à la CNAC la position de la CDAC.
  • Garantir le respect des décisions des CDAC et sanctionner les cas d’exploitation illicite, en :
    • imposant la délivrance d’un certificat de conformité à l’autorisation ou aux dispositions de l’article L. 752-2 du code de commerce ;
    • permettant à des personnels municipaux habilités, au même titre que les agents de la DGCCRFDGCCRFDirection générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes - Direction rattachée au ministère de l'Économie et des finances, de constater les infractions ;
    • conférant au préfet une compétence liée pour mettre en demeure l’exploitant de se conformer à ses obligations et, le cas échéant, d’imposer sous astreinte la fermeture.
  • Rendre le DAACDAACDocument d’aménagement artisanal et commercial obligatoire - qu’il soit intégré au sein d’un SCOT ou d’un PLUiPLUIPlan local d'urbanisme intercommunal - et plus prescriptif.
  • Préciser que, lorsque le pétitionnaire sollicite l’autorisation de modifier substantiellement son projet, il ne renonce pas pour autant, tant qu’il n’a pas obtenu cette autorisation de modifier son projet, au bénéfice de l’autorisation en cours de validité qui lui a été délivrée antérieurement. Ce n’est ainsi que lorsque l’autorisation de modifier substantiellement le projet devient définitive que cette autorisation se substitue à la précédente autorisation.
    • Il vise à « vise à mettre fin aux difficultés juridiques qui naissent de la procédure de modification substantielle d’une autorisation d’exploitation commerciale déjà accordée ».
  • Permettre l’examen direct par la CNAC des demandes qui portent sur des modifications à un projet antérieur pour seul but de prendre en compte les motifs de la décision ou de l’avis de la CNAC.

En Séance

Alors que le Gouvernement n'était que peu présent dans les débats en commission, celui-ci a indiqué en séance, par ses avis, les orientations qu’il souhaitait prendre sur le texte définitif.

  • Possibilité, dans les centres-villes faisant l’objet d’une ORT, de déroger aux règles de densité, d’aires de stationnement et de gabarit prévues par le document d’urbanisme existant (avis défavorable du Gouvernement).
  • Le périmètre de l’ORT est automatiquement un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité et un périmètre de mise en œuvre du droit de préemption urbain (avis défavorable de la commission et du Gouvernement).
  • Instauration, tous les 5 ans, d’une évaluation des ORT et de leurs incidences financières, présentée aux conseils municipaux des communes et à l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre (avis favorable du Gouvernement).
  • Autorisation, dans le cadre d’une ORT, à titre expérimental et pour une durée de 5 ans, de délivrer un permis d’aménager « multi-sites », qui constitue une alternative aux ZACZACZone d'aménagement concerté - procédure d'urbanisme qui permet aux collectivités ou aux établissements publics y ayant vocation, de réaliser ou de faire réaliser des opérations d'aménagement urbain (avis favorable du Gouvernement).
  • Maintien, pour la création de commerces alimentaires de plus de 1000 m2, du passage en CDAC (avis défavorable du Gouvernement).
  • Intervention possible du préfet, à son initiative, pour suspendre l’enregistrement et l’examen d’une demande d’AEC sans être saisi d’une demande (avis défavorable du Gouvernement) ;
  • Instauration de plusieurs mesures « visant à permettre le retour sur le marché du logement des milliers de locaux inhabités en étages de commerce dans de nombreux centres-villes » (demande de retrait du Gouvernement).
  • Renforcement du dispositif de contrôle du respect de la législation sur l’aménagement en commercial (avis défavorable du Gouvernement).
  • Neutralisation de l’abaissement général des seuils d’intervention des CDAC de 1 000 m2 à 500 m2 à l’égard de certains ensembles commerciaux mentionnés à l’article L. 752-3 du code de commerce (sagesse du Sénat pour le Gouvernement).
Fin
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